КАС ВС рассмотрел дело по иску народного депутата, который просил признать противоправным и недействительным положение правительственных Правил пересечения государственной границы, позволяющих парламентариям выезжать за пределы Украины во время военного положения только в служебные командировки.
Верховный Суд в составе Кассационного административного суда рассмотрел дело №320/20473/24 относительно законности ограничения народных депутатов в праве выезда за пределы Украины иначе как в служебную командировку.
Фабула дела
Народный депутат Украины обратился в окружной административный суд с административным иском о признании противоправным и недействующим п. 2-14 Правил пересечения государственной границы гражданами Украины, утвержденных постановлением Кабинета Министров Украины от 27 января 1995 года №57 (в редакции постановления Кабинета Министров Украины от 25 августа 2010 года №724).
Суд первой инстанции полностью отказал в удовлетворении административного иска. Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и принял новое постановление, которым иск удовлетворил частично: признал противоправным и недействующим п. 2-14 Правил пересечения государственной границы гражданами Украины, утвержденных постановлением Кабинета Министров Украины от 27 января 1995 года №57, в редакции, действовавшей по состоянию на 28 января 2023 года. В удовлетворении остальных исковых требований отказал.
Не согласившись с таким судебным решением суда апелляционной инстанции, Кабинет Министров Украины подал кассационную жалобу, к которой впоследствии присоединилось Министерство внутренних дел Украины.
В качестве оснований кассационного обжалования ответчик указал п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС Украины, а именно отсутствие выводов Верховного Суда по вопросу применения норм права в подобных правоотношениях:
– ч. 4 ст. 10 Закона Украины «О Совете национальной безопасности и обороны Украины» и ч. 1 ст. 26 Закона Украины «О Кабинете Министров Украины»;
– ч. 2 ст. 3 Закона Украины «О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины»;
– ст. 24, ч. 2 ст. 26, ч. 8 ст. 33 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» и п. 15 ч. 1 ст. 78 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины»;
– ч. 1 ст. 3 Закона Украины «О национальной безопасности Украины» и ст. 2 Закона Украины «Об обороне Украины».
Также в кассационной жалобе указывалось на нарушение судом апелляционной инстанции норм процессуального права при принятии обжалуемого постановления.
Почему Верховный Суд не согласился с решением апелляции
Рассмотрев доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, Верховный Суд установил, что постановлением Кабинета Министров Украины от 27 января 2023 года №69 Правила пересечения государственной границы гражданами Украины (утвержденные постановлением Кабинета Министров Украины от 27 января 1995 года №57) были дополнены п. 2-14 следующего содержания:
«В случае введения в Украине военного положения члены Кабинета Министров Украины, первые заместители и заместители министров, руководители центральных органов исполнительной власти, их первые заместители и заместители, Государственный секретарь Кабинета Министров Украины, его первый заместитель и заместители, Руководитель Аппарата Верховной Рады Украины, его первый заместитель и заместители, государственные секретари министерств, Руководитель Офиса Президента Украины и его заместители, руководители других вспомогательных органов и служб, образованных Президентом Украины, и их заместители, Председатель Службы безопасности Украины, его первый заместитель и заместители, Председатель и члены Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания, Председатель и члены Счетной палаты, Председатель и члены Центральной избирательной комиссии, председатели и члены других государственных коллегиальных органов, Секретарь Совета национальной безопасности и обороны Украины, его первый заместитель и заместители, народные депутаты Украины, Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека и его представители, Председатель Национального банка Украины, его первый заместитель и заместители, Постоянный Представитель Президента Украины в Автономной Республике Крым и его заместители, председатели местных государственных администраций, их первые заместители и заместители, судьи Конституционного Суда Украины, судьи, прокуроры, руководители других государственных органов и их заместители, депутаты местных советов, а также руководители структурных подразделений государственных органов и органов местного самоуправления и работники, забронированные на период мобилизации и на военное время за органами государственной власти, другими государственными органами, органами местного самоуправления, руководители государственных унитарных предприятий и их заместители, председатель и члены исполнительных органов хозяйственных обществ, в уставном капитале которых 50 и более процентов акций (долей) принадлежат государству, председатель и члены исполнительных органов хозяйственных обществ, в уставном капитале которых 50 и более процентов акций (долей) принадлежат хозяйственным обществам, доля государства в которых составляет 100 процентов, в том числе дочерних предприятий, имеют право пересекать государственную границу на основании соответствующих решений о служебных командировках.
В исключительных случаях пропуск через государственную границу женщины и/или мужчины, являющегося одиноким родителем, из числа указанных в настоящем пункте лиц, имеющих ребенка (детей) в возрасте до 18 лет (включительно), при их выезде за пределы Украины с целью посещения таких детей, находящихся за пределами Украины, либо для сопровождения таких детей при выезде за пределы Украины осуществляется уполномоченными должностными лицами Государственной пограничной службы при наличии соответствующих подтверждающих документов.».
Пересматривая данное дело в кассационном порядке, Верховный Суд отметил, что, принимая обжалуемое постановление и отменяя п. 2-14 Правил в целом, то есть в отношении всех категорий лиц, указанных в оспариваемых положениях, суд апелляционной инстанции применил доктрину «actio popularis», указав, что истец обратился в суд не только за защитой своих прав, но и в интересах защиты общественного правопорядка.
Верховный Суд обратил внимание, что в исковом заявлении отсутствуют какие-либо ссылки на необходимость применения доктрины «actio popularis» либо обращения в суд с данным иском в интересах широкого круга лиц, а истец обращался за защитой «своего права на свободное пересечение государственной границы» как народный депутат.
Пределы рассмотрения дела судом апелляционной инстанции в административном судопроизводстве определены ст. 308 КАС Украины, ч. 5 которой прямо устанавливает, что суд апелляционной инстанции не может рассматривать исковые требования и основания иска, не заявленные в суде первой инстанции.
По убеждению коллегии судей Верховного Суда, изложение стороной истца в суде апелляционной инстанции позиции о том, что истец обратился в суд с данным иском не только как народный депутат, но и в общественных интересах, то есть позиции, отличной от изложенной в исковом заявлении, не подлежало учету судом апелляционной инстанции.
Следовательно, вопреки положениям процессуального закона, суд апелляционной инстанции ошибочно применил к данному делу доктрину «actio popularis» как процессуальное основание для частичного удовлетворения исковых требований и отмены оспариваемого пункта Правил в целом.
Какой вывод сделал Верховный Суд
Оценивая спорные правоотношения сквозь призму правильного применения судами предыдущих инстанций норм материального права, Верховный Суд пришел к выводу, что постановление Кабинета Министров Украины №69, которым внесены изменения в постановление Кабинета Министров Украины №57, а Правила дополнены п. 2-14, принято Кабинетом Министров Украины в соответствии со ст. 3 Закона Украины «О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины» во исполнение решения Совета национальной безопасности и обороны Украины от 23 января 2023 года «О некоторых вопросах пересечения государственной границы Украины в условиях военного положения», введенного в действие Указом Президента Украины от 23 января 2023 года №27/2023, которые были и являются обязательными к исполнению Правительством, и установлены в порядке и с целью реализации положений Закона Украины «О правовом режиме военного положения», Закона Украины «Об утверждении Указа Президента Украины «О введении военного положения в Украине»», п. 17 ч. 1 ст. 106 Конституции Украины.
Анализируя положения законодательства, определяющие содержание и объем полномочий / прав народных депутатов Украины, Верховный Суд отметил, что нормы права, определяющие полномочия / права народных депутатов Украины, не содержат положений, устанавливающих, что к полномочиям / правам народного депутата Украины как должностного лица относится полномочие / право на свободное беспрепятственное пересечение государственной границы Украины.
Учитывая это, Верховный Суд согласился с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемые положения п. 2-14 Правил не привели к нарушению конституционных прав и свобод истца как народного депутата Украины, а потому отсутствуют основания для удовлетворения данного административного иска по мотивам, изложенным истцом в исковом заявлении, и выводам, изложенным судом апелляционной инстанции в обжалуемом судебном решении.
Верховный Суд пришел к выводу, что в пределах спорных правоотношений Правительство действовало на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины, а введенные спорным пунктом Правил ограничения никоим образом не препятствуют истцу в осуществлении его полномочий как народного депутата, вследствие чего отменил постановление суда апелляционной инстанции и оставил в силе решение суда первой инстанции.
