Продукты, которые остаются безопасными после истечения минимального срока годности, предлагают не утилизировать, а передавать благотворительным организациям.
Украина продолжает гармонизировать законодательство с правом Европейского Союза в сфере санитарных и фитосанитарных мер.
В Верховной Раде рассматривают два масштабных законопроекта — основной №15058 и альтернативный №15058-1, которые должны приблизить украинские правила к европейским стандартам в сфере безопасности пищевых продуктов, ветеринарной медицины, кормов, ГМО, государственного контроля и защиты здоровья людей и животных.
В то же время Комитет по вопросам интеграции Украины в ЕС пришел к выводу, что документы соответствуют курсу европейской интеграции лишь частично либо требуют существенной доработки, а Главное научно-экспертное управление Верховной Рады высказало ряд замечаний к отдельным положениям обеих законодательных инициатив.
Украина приближает пищевое законодательство к стандартам ЕС
Украина сделала еще один шаг к выполнению своих обязательств как государства-кандидата на вступление в Европейский Союз. Речь идет о масштабном обновлении законодательства в сфере санитарных и фитосанитарных мер — направления, которое непосредственно влияет на безопасность пищевых продуктов, ветеринарный контроль, производство кормов, борьбу с опасными болезнями животных, государственный контроль, экспорт украинской продукции и доступ ее производителей на европейский рынок.
Законодательные изменения охватывают десятки законов Украины, сотни новых норм и должны обеспечить имплементацию права ЕС (acquis ЕС). Вместе с тем профильные органы парламента обратили внимание, что отдельные предложенные механизмы требуют существенной доработки, чтобы полностью соответствовать европейскому законодательству и украинской правовой системе.
Комитет Верховной Рады по вопросам интеграции Украины в Европейский Союз рассмотрел проект Закона «Об имплементации законодательства Европейского Союза относительно совершенствования регулирования сфер санитарных и фитосанитарных мер» (регистр. №15058) и его альтернативный проект №15058-1.
Принятие основного законопроекта должно позволить:
— устранить замечания Европейской комиссии относительно приведения украинского законодательства в сфере санитарных и фитосанитарных мер в соответствие с acquis ЕС, изложенные в Отчетах Европейской комиссии о прогрессе Украины в рамках Пакета расширения ЕС за 2023, 2024 и 2025 годы;
— имплементировать в украинское законодательство положения права ЕС в сфере санитарных и фитосанитарных мер;
— ускорить выполнение Украиной своих евроинтеграционных обязательств как государства-кандидата на членство в Европейском Союзе.
При этом обращается внимание, что, хотя законопроект направлен на адаптацию украинского законодательства к праву ЕС и выполнение международно-правовых обязательств Украины в сфере европейской интеграции, он требует дальнейшей доработки и дополнительного анализа после получения оценки Европейской комиссии.
Что касается альтернативного законопроекта, Комитет отметил, что он лишь частично соответствует международно-правовым обязательствам Украины в сфере европейской интеграции и праву Европейского Союза, а потому также требует доработки.
Что именно предлагает законопроект №15058
Основной законопроект является одним из крупнейших евроинтеграционных документов последнего времени в сфере аграрной и пищевой политики. Его положения одновременно изменяют значительное количество законов Украины и имплементируют многочисленные регламенты и директивы Европейского Союза.
Фактически документ создает новую модель государственного регулирования в сфере санитарных и фитосанитарных мер.
Предусматривается модернизация законодательства в отношении:
— безопасности и отдельных показателей качества пищевых продуктов;
— государственного контроля;
— ветеринарной медицины;
— здоровья и благополучия животных;
— кормов;
— побочных продуктов животного происхождения;
— генетически модифицированных организмов;
— материалов и предметов, контактирующих с пищевыми продуктами;
— географических указаний спиртных напитков;
— отдельных процедур государственной регистрации объектов санитарных мер.
Одним из ключевых блоков документа является обновление Закона «Об основных принципах и требованиях к безопасности и качеству пищевых продуктов».
Проект значительно расширяет понятийный аппарат, вводит новые определения, изменяет правила государственной регистрации отдельных объектов санитарных мер, совершенствует порядок оценки рисков, устанавливает новые требования к диетическим добавкам, пищевым ароматизаторам, энзимам, новым пищевым продуктам и заявлениям о пользе для здоровья.
Отдельный большой блок посвящен созданию современной системы государственных реестров объектов санитарных мер, цифровизации процедур и гармонизации украинских механизмов с практикой Европейского Союза.
Что изменится для производителей пищевых продуктов и операторов рынка
Одной из ключевых целей законопроекта №15058 является приведение украинских правил производства, обращения и государственного контроля пищевых продуктов к европейским стандартам. Документ не ограничивается отдельными изменениями в действующее законодательство, а фактически формирует новую систему государственного регулирования в сфере безопасности пищевых продуктов.
Значительное внимание уделяется деятельности операторов рынка пищевых продуктов. Для них предлагается обновить правила прослеживаемости продукции, государственной регистрации производственных мощностей, получения эксплуатационных разрешений, осуществления лабораторного контроля и взаимодействия с компетентными органами. Значительная часть нововведений направлена на цифровизацию процедур и уменьшение административных барьеров при одновременном усилении требований к безопасности продукции.
Предусматривается также существенное обновление механизмов государственной регистрации отдельных объектов санитарных мер, в частности новых пищевых продуктов, пищевых добавок, ароматизаторов, энзимов и заявлений о пользе для здоровья. Для этого предлагается модернизировать государственные реестры и порядок их ведения, а также установить новые требования к оценке рисков и научному сопровождению соответствующих решений.
Новые правила уведомления о рисках
Одной из важных новел законодательных изменений является внедрение отдельного механизма уведомления о рисках.
Его целью определено обеспечение открытой, понятной и своевременной коммуникации между государственными органами, научными учреждениями, операторами рынка, потребителями и другими заинтересованными сторонами относительно рисков, связанных с пищевой цепью. Планируется, что такая система поможет повысить доверие к решениям государственных органов, обеспечить прозрачность оценки рисков и эффективнее противодействовать распространению недостоверной информации.
Компетентный орган должен будет разработать отдельный план уведомления о рисках, который будет определять способы информирования населения, механизмы взаимодействия с заинтересованными сторонами и порядок обновления информации с учетом развития науки и практики Европейского Союза.
Культура безопасности пищевых продуктов станет обязательной
Еще одним принципиально новым требованием станет внедрение так называемой культуры безопасности пищевых продуктов.
Законопроект предлагает закрепить обязанность операторов рынка не только соблюдать требования законодательства, но и формировать внутри предприятий систему управления, при которой вопросы безопасности продукции становятся частью корпоративной культуры.
В частности, операторы рынка должны будут обеспечивать:
— четкое распределение ответственности между работниками;
— надлежащее обучение персонала;
— постоянное обновление внутренних процедур;
— открытую коммуникацию относительно рисков;
— достаточное ресурсное обеспечение систем управления безопасностью пищевых продуктов;
— постоянное совершенствование внутренних процессов в соответствии с современными научными подходами.
Такой подход соответствует современной практике Европейского Союза, где ответственность за безопасность продукции возлагается прежде всего на самого оператора рынка.
Благотворительное перераспределение пищевых продуктов
Проект также впервые комплексно регулирует вопросы благотворительного распространения пищевых продуктов.
Документ определяет условия, при которых продукты могут передаваться для благотворительной деятельности даже после окончания минимального срока годности, если это не создает рисков для здоровья человека.
Перед осуществлением такого перераспределения оператор рынка должен оценить безопасность продукции с учетом:
— сроков годности;
— целостности упаковки;
— условий транспортировки и хранения;
— органолептических характеристик;
— обеспечения прослеживаемости продукции животного происхождения.
Такие положения призваны одновременно уменьшить пищевые потери и гарантировать безопасность продукции, которая будет передаваться благотворительным организациям.
Вводятся новые правила относительно облучения пищевых продуктов
Законопроект также содержит совершенно новый раздел, посвященный использованию ионизирующего излучения при обработке пищевых продуктов.
Предусматривается, что такую деятельность можно будет осуществлять только при наличии соответствующей лицензии в сфере использования ядерной энергии.
Для операторов рынка устанавливаются детальные требования относительно:
— ведения специальных учетных записей;
— документирования каждой партии продукции;
— дозиметрического контроля;
— ежегодного информирования компетентного органа;
— государственного учета предприятий, использующих технологии облучения пищевых продуктов.
Кроме того, компетентный орган ежегодно должен будет обнародовать информацию о результатах государственного контроля таких операторов рынка и применении соответствующих технологий.
Что предлагает альтернативный законопроект №15058-1
Альтернативный законопроект преследует ту же стратегическую цель — гармонизацию украинского законодательства с правом Европейского Союза, однако предлагает иные подходы к реализации отдельных положений.
Документ также призван устранить замечания Европейской комиссии, имплементировать положения acquis ЕС, ликвидировать существующие пробелы правового регулирования и создать законодательные основания для принятия необходимых подзаконных актов, что будет способствовать переговорному процессу по вступлению Украины в Европейский Союз.
В то же время авторы альтернативного проекта предлагают иную модель государственной регистрации отдельных объектов санитарных мер. В частности, предусматривается отказ от государственной регистрации новых пищевых продуктов и заявлений о пользе для здоровья, вместо чего предлагается использовать механизмы их авторизации в соответствии с законодательством Европейского Союза.
Также документ уточняет подходы к ведению государственных реестров, пересматривает отдельные требования к диетическим добавкам, пищевым ароматизаторам и энзимам, а также содержит ряд дополнительных норм относительно экспорта отдельных видов продукции, государственного контроля и регулирования земельных отношений, которых нет в основном законопроекте.
Чем отличается альтернативный законопроект №15058-1
Несмотря на общую цель — имплементацию законодательства Европейского Союза в сфере санитарных и фитосанитарных мер — альтернативный законопроект №15058-1 предлагает иные механизмы реализации отдельных положений.
Одним из главных отличий является пересмотр системы государственной регистрации объектов санитарных мер.
Если основной законопроект предлагает сохранить государственную регистрацию новых пищевых продуктов, заявлений о пользе для здоровья и ряда других объектов, то альтернативный документ предусматривает существенное сокращение такого перечня.
В частности, предлагается оставить государственную регистрацию только:
— пищевых добавок;
— пищевых ароматизаторов;
— пищевых энзимов.
Вместо этого новые пищевые продукты, заявления о пользе для здоровья и отдельные другие объекты предлагается признавать через механизмы авторизации, которые уже применяются в Европейском Союзе.
Кроме того, альтернативный проект детализирует порядок взаимодействия украинских органов власти с Европейским агентством по безопасности пищевых продуктов (European Food Safety Authority, EFSA) при рассмотрении заявлений об авторизации заявлений о пользе для здоровья.
Отдельные положения альтернативного документа также касаются:
— уточнения требований к диетическим добавкам;
— ведения государственного реестра пищевых добавок, ароматизаторов и энзимов;
— изменения подходов к государственной регистрации объектов санитарных мер;
— экспорта грецкого ореха;
— регулирования отдельных земельных вопросов;
— государственного контроля;
— генетически модифицированных организмов;
— обращения с побочными продуктами животного происхождения.
Какие замечания высказало Главное научно-экспертное управление
Главное научно-экспертное управление Верховной Рады в целом соглашается с необходимостью гармонизации украинского законодательства с правом Европейского Союза, однако обращает внимание на ряд юридических и практических проблем, требующих доработки.
Относительно законопроекта №15058 эксперты высказали десятки замечаний к отдельным положениям.
В частности, они касаются:
— согласования новых норм с законами Украины «О публичных электронных реестрах» и «Об информации»;
— порядка ведения государственных реестров;
— государственной регистрации новых пищевых продуктов;
— государственной регистрации заявлений о пользе для здоровья;
— внедрения новых процедур оценки риска;
— порядка авторизации отдельных объектов санитарных мер;
— разграничения полномочий центральных органов исполнительной власти;
— отдельных механизмов государственного контроля.
Управление также обратило внимание, что часть процедур чрезмерно детализируется именно на уровне закона, хотя их целесообразнее определять подзаконными нормативно-правовыми актами.
Замечания к альтернативному законопроекту
В заключении к законопроекту №15058-1 Главное научно-экспертное управление отмечает, что значительная часть его положений совпадает с законопроектом №15058. Поэтому большинство ранее высказанных замечаний остаются актуальными и для альтернативного документа.
Вместе с тем эксперты отдельно обратили внимание на новые положения, которых нет в базовом законопроекте.
В частности, замечания касаются:
— изменений в Земельный кодекс Украины, которые, по мнению ГНЭУ, не относятся к предмету регулирования законопроекта о санитарных и фитосанитарных мерах;
— специального порядка утверждения экспортных мощностей для производства и обращения грецкого ореха. Эксперты отметили, что пояснительная записка не содержит достаточного обоснования необходимости введения таких временных правил до 2030 года;
— отдельных положений относительно государственного контроля, которые, по мнению ГНЭУ, чрезмерно детализируют процедуры на уровне закона вместо их регулирования подзаконными актами;
— новых правил относительно ввоза генетически модифицированных организмов. Управление обратило внимание, что отдельные предложенные механизмы могут создать неоднозначное правоприменение и требуют дополнительного обоснования с учетом вопросов биологической безопасности.
Кроме того, эксперты обратили внимание на необходимость согласования отдельных положений с действующим законодательством о государственных реестрах, управлении отходами, ветеринарной медицине, государственном контроле и других смежных сферах.
Заключение Комитета по вопросам интеграции Украины в ЕС
По результатам рассмотрения Комитет по вопросам интеграции Украины в Европейский Союз констатировал, что законопроект №15058 направлен на адаптацию украинского законодательства к acquis ЕС и выполнение международно-правовых обязательств Украины в сфере европейской интеграции. Вместе с тем Комитет подчеркнул, что документ требует доработки и дальнейшего анализа после получения оценки Европейской комиссии.
Что касается альтернативного законопроекта №15058-1, Комитет пришел к выводу, что он лишь частично соответствует международно-правовым обязательствам Украины в сфере европейской интеграции и праву Европейского Союза, а потому также требует доработки.
Таким образом, обе законодательные инициативы рассматриваются как важный этап гармонизации украинского законодательства с правом ЕС, однако их окончательное принятие потребует учета замечаний профильного парламентского комитета, Главного научно-экспертного управления Верховной Рады и будущей оценки Европейской комиссии. Это должно обеспечить не только формальное выполнение евроинтеграционных обязательств Украины, но и создание эффективной и согласованной системы государственного регулирования в сферах санитарных и фитосанитарных мер, соответствующей стандартам Европейского Союза.
