ЕСПЧ признал, что любая частная организация в Болгарии теоретически могла стать объектом скрытого наблюдения спецслужб.
Европейский суд по правам человека признал, что само существование законодательства, позволяющего внедрение «агентов под прикрытием» в деятельность частных организаций без надлежащих гарантий контроля, уже может представлять собой вмешательство в право на уважение частной жизни, корреспонденции и «жилища» в понимании статьи 8 Конвенции. Суд подчеркнул, что скрытый характер такого наблюдения создает риск произвола даже без доказательства конкретного случая злоупотребления.
В деле GREEN ALLIANCE v. Bulgaria ЕСПЧ пришел к выводу, что болгарское законодательство не обеспечивало достаточных процессуальных гарантий при использовании «агентов под прикрытием» в отношении неправительственных организаций и представителей «свободных профессий». В частности, Суд обратил внимание на отсутствие независимого контроля, временных ограничений, эффективных средств правовой защиты и четких правил обращения с информацией, полученной в результате такой деятельности.
Обстоятельства дела №6580/22
Дело касалось недостатков в нормативно-правовой базе, которая позволяла внедрение «агентов под прикрытием» в частные организации и к представителям «свободных профессий».
В соответствии с нормативными актами, принятыми в 2008 году и измененными в 2018 году, Государственное агентство национальной безопасности Болгарии могло по решению своего руководителя направлять «агентов под прикрытием» в частные организации или среди представителей «свободных профессий». Эти «агенты под прикрытием» скрывали лишь то, что они работают на Агентство, но не имели разрешения использовать методы или оборудование для скрытого наблюдения, и в Болгарии их рассматривали как отличных от «тайных агентов». Ассоциация-заявитель обратилась с просьбой о судебном пересмотре этих нормативных актов, утверждая, что при отсутствии эффективных гарантий относительно использования таких агентов они допускали злоупотребления и непропорциональное вмешательство в права, защищенные статьей 8 Конвенции. Административные суды иск ассоциации отклонили.
Оценка ЕСПЧ
Суд отметил, что вопрос о том, нарушает ли наличие соответствующих нормативных актов — которые позволяют Агентству направлять «агентов под прикрытием» в частные организации — права ассоциации-заявителя, предусмотренные статьей 8 Конвенции, состоит из двух подвопросов. Первый вопрос заключается в том, может ли деятельность «агента под прикрытием», с учетом ее особенностей, в принципе нарушать такие права. Если ответ на этот первый вопрос является утвердительным, то второй вопрос заключается в том, может ли ассоциация утверждать, что она является потерпевшей от такого вмешательства лишь из-за самого существования этих положений.
Отвечая на вопрос, может ли деятельность «агента под прикрытием» нарушать права ассоциации-заявителя, предусмотренные статьей 8 Конвенции, ЕСПЧ отметил следующее.
Во-первых, «агент под прикрытием», который проник в ассоциацию, несомненно мог бы получить данные о «корреспонденции» ассоциации в значении пункта 1 статьи 8 Конвенции. Как следует из практики Суда, этот термин охватывает все виды частных сообщений независимо от их содержания или формы — устные сообщения, письма, телефонные разговоры или электронный обмен. В частности, включает звонки, сделанные с офисных телефонов или полученные на них, а также рабочие электронные письма. Он также охватывает коммуникацию юридических лиц. Вмешательство в «корреспонденцию» могло происходить не только в момент ее отправки или получения, но и впоследствии путем доступа к носителю — физическому или электронному, — на котором она хранилась.
Не было надуманным предположение, что (i) агент под прикрытием, проникший в организацию, мог использовать свое положение для получения такого доступа способом, который был бы невозможен для постороннего лица, и что (ii) такой оперативник, будучи сотрудником Агентства, сообщал бы о своих выводах Агентству гораздо охотнее, а также более последовательно и систематически, чем представитель общественности или разоблачитель, руководствуясь чувством гражданского долга или даже законодательно установленной обязанностью.
Во-вторых, «агент под прикрытием», который проник в ассоциацию, вероятно, также имел бы долгосрочный доступ к ее офису или другим помещениям. Согласно практике Суда, зарегистрированный офис юридического лица, его филиалы и другие деловые помещения могут считаться «жилищем» этого юридического лица в значении пункта 1 статьи 8 Конвенции.
Соответственно, проникновение «агента под прикрытием» в ассоциацию означало бы вмешательство как в ее право на уважение «корреспонденции», так и «жилища» в значении пункта 1 статьи 8 Конвенции. С учетом изложенного Суд пришел к выводу, что было бы излишним устанавливать, представляло ли использование «агента под прикрытием» в отношении ассоциации также вмешательство в ее право на уважение ее «частной жизни», если таковое существует.
Рассматривая вопрос, может ли ассоциация-заявитель считаться потерпевшей от вмешательства в права, гарантированные статьей 8 Конвенции, лишь в связи с существованием положений об «агентах под прикрытием», ЕСПЧ исходил из следующего.
Принципы судебной практики относительно того, когда заявители могут считать себя потерпевшими от вмешательства в свои права, предусмотренные статьей 8 Конвенции, лишь из-за существования национальных законов или практики, допускающих тайное наблюдение, были одинаково применимы к таким ситуациям, как эта, где тайность соответствующего наблюдения достигалась не путем полного сокрытия от объекта наблюдения факта его проведения (как это произошло, например, в случае скрытого перехвата сообщений или использования оборудования для скрытого наблюдения, такого как скрытые камеры или устройства для записи), а путем систематических мер, рассчитанных на то, чтобы просто скрыть, что собеседник объекта наблюдения, который в иных обстоятельствах был бы открытым, на самом деле являлся оперативным сотрудником, который систематически использовал или манипулировал своим положением или отношениями для получения информации. В таких ситуациях лица, на которых было направлено такое наблюдение или которые испытали его влияние, также не были об этом осведомлены.
Сфера применения этих положений была такой, что теоретически любая неправительственная организация в Болгарии могла стать объектом таких разведывательных и контрразведывательных мер и, следовательно, потенциально испытать влияние этих положений. Кроме того, не существовало эффективного средства правовой защиты, которое могло бы развеять подозрения среди широкой общественности относительно возможного злоупотребления Агентством своими полномочиями по использованию «агентов под прикрытием».
В частности, специальное средство правовой защиты, введенное в 2009 году для взыскания возмещения за незаконное использование «специальных средств наблюдения», не применялось к «агентам под прикрытием». Остальные средства правовой защиты также были неэффективными.
Соответственно, Суд пришел к выводу, что само существование нормативных актов — которые с 2018 года позволяли внедрение «агентов под прикрытием» в частные организации — можно рассматривать как вмешательство в права ассоциации-заявителя в соответствии со статьей 8 Конвенции без необходимости устанавливать, существовал ли риск проникновения таких агентов в эту ассоциацию с учетом ее конкретной ситуации.
Относительно уровня гарантий Суд подчеркнул, что главное требование заключается в том, что любая система скрытого наблюдения должна предусматривать эффективные гарантии — в частности механизмы контроля и надзора, — которые обеспечат защиту от присущего ей риска произвола и злоупотреблений и гарантируют, чтобы вмешательство в права, защищенные статьей 8 Конвенции, ограничивалось пределами, которые являются «необходимыми в демократическом обществе».
Общие принципы, касающиеся скрытого наблюдения, были одинаково применимы к таким ситуациям, как эта, когда тайность наблюдения обеспечивалась с помощью мер, направленных на сокрытие того факта, что собеседник объекта наблюдения, который при обычных обстоятельствах был бы открытым, на самом деле являлся оперативным сотрудником, который использовал или манипулировал своим положением или связями с целью получения информации для использования властями. Степень вмешательства, возникающая вследствие применения этой методики наблюдения, в данном случае не обязательно была меньшей, чем та, что сопровождает перехват сообщений, — в частности потому, что такие оперативники также могли получить доступ к содержанию сообщений объекта наблюдения. Согласно практике Суда, решающим фактором для оценки того, какой уровень гарантий был необходим в отношении конкретного метода слежения, является степень вмешательства в права, предусмотренные статьей 8 Конвенции, которое он вызывает, а не его техническое определение. В то же время конкретные требования, вытекающие из этих принципов, могут нуждаться в корректировке с учетом различий между вмешательством, связанным с использованием «агента под прикрытием», и степенью вмешательства, связанной с другими методами скрытого наблюдения, такими как перехват сообщений.
Относительно способа рассмотрения гарантий Суд отметил, что в делах, подобных этому, — в которых заявитель жаловался абстрактно на систему, допускающую тайное наблюдение, а не на конкретные случаи такого наблюдения, — соответствующие национальные законы должны были быть тщательно изучены в том виде, в котором они существовали на момент рассмотрения заявления Судом, а не на момент его подачи. Кроме того, оценка того, обеспечивали ли соответствующие законы эффективные гарантии против злоупотреблений, должна была основываться не только на их содержании «на бумаге», но и на фактическом функционировании соответствующего режима наблюдения, а также на наличии или отсутствии доказательств того, что им злоупотребляли.
Нормативное регулирование 2008 года относительно использования «агентов под прикрытием», а также изменения 2018 года к нему были официально опубликованы, соответственно общедоступны. Однако Суд пришел к выводу, что они не соответствовали минимальным гарантиям от произвола и злоупотреблений, которые требует статья 8 Конвенции, в следующих аспектах:
– Широкое определение оснований для привлечения «агентов под прикрытием» и сфер, в которых они могли быть задействованы, в сочетании со способом принятия решения о таком привлечении, могли привести к произволу и злоупотреблениям. Теоретически любое лицо или частная организация в Болгарии могли оказаться под наблюдением таких агентов, что представляло бы существенное вмешательство в право на приватность, в частности возможный сдерживающий эффект на гражданскую активность. Проблемой была не сама по себе широта сферы потенциальной деятельности таких агентов, а отсутствие какого-либо эффективного независимого контроля относительно возможного произвола.
– Не существовало никаких временных ограничений относительно использования «агентов под прикрытием». Следовательно, таких агентов теоретически можно было привлекать на неопределенный срок — до тех пор, пока Агентство считало, что существует «доказанная оперативная необходимость» в их использовании.
– Процедура привлечения таких агентов не представлялась способной обеспечить их использование исключительно в случаях, когда это является «необходимым в демократическом обществе». Хотя согласно нормативному регулированию «агент под прикрытием» может быть привлечен в случае «доказанной оперативной необходимости», а такая необходимость существует, если уставные задачи Агентства невозможно выполнить иным способом, в нем не указано, какие именно факторы руководитель Агентства должен учитывать при оценке этих вопросов. Следовательно, не существовало никаких гарантий, что «агенты под прикрытием» будут привлекаться только тогда, когда это действительно необходимо и пропорционально в каждом конкретном случае. Также не существовало четкого требования относительно надлежащей фиксации Агентством результатов оценки таких вопросов, что позволило бы впоследствии эффективно проверить решение о привлечении «агента под прикрытием».
– Не существовало никаких механизмов эффективного контроля за деятельностью или работой «агентов под прикрытием», что могло привести к произволу и злоупотреблениям, а также к коррупции или злоупотреблению властью со стороны самих «агентов под прикрытием».
– Наконец, национальное законодательство не предусматривало эффективных средств правовой защиты в случаях незаконного или необоснованного использования «агентов под прикрытием». Суд также обратил внимание на отсутствие в национальном законодательстве каких-либо положений относительно уведомления об использовании «агента под прикрытием» и на то, что лица, которых это могло касаться, не имели, как представляется, возможности получить информацию о применении таких агентов. Хотя само по себе это не обязательно было проблемой (поскольку раскрытие информации о работе «агента под прикрытием» в определенной организации во многих случаях неизбежно давало бы подсказки относительно личности этого агента или даже фактически было бы равнозначно раскрытию его личности), это ограничивало возможности таких лиц обратиться за правовой защитой.
Кроме того, Суд отметил, что в нормативных актах не содержалось никаких положений относительно хранения, доступа, изучения, использования, передачи и уничтожения данных, полученных в результате деятельности «агентов под прикрытием».
Хотя при отсутствии каких-либо замечаний сторон по этому поводу Суд не намеревался более подробно рассматривать этот вопрос, он отметил, что, напротив, все вопросы, связанные с данными, полученными с помощью «специальных средств наблюдения», регулируются относительно детальными положениями — и что, несмотря на это, различные пробелы в этих положениях заставили его прийти к выводу, что такие данные могут быть использованы не по назначению для целей, мало связанных с предусмотренной законом целью, с которой они были собраны. Хотя не было доказательств того, что все вышеуказанные недостатки правового регулирования имели фактическое влияние на использование «агентов под прикрытием» в Болгарии, поскольку такое использование по своей сути было тайным и в открытом доступе не было никакой информации об этом, отсутствие доказательств произвола или злоупотребления не могло быть решающим. Кроме того, изменения, внесенные в 2018 году, позволили «агентам под прикрытием» проникать в частные организации и «свободные профессии».
Таким образом, Суд пришел к выводу, что национальные положения относительно «агентов под прикрытием» не соответствовали требованию относительно качества закона и не были способны ограничить вмешательство в права, защищенные статьей 8 Конвенции, вследствие привлечения таких агентов, до уровня, который является «необходимым в демократическом обществе».
Вывод
Нарушение статьи 8 Конвенции (право на уважение частной и семейной жизни). Решение по этому делу вынесено Палатой 17 февраля 2026 года и приобретет статус окончательного в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции.
